Sawulski: Polski nie stać na obniżanie podatków zamożnym.

Ryzykujemy, że za wszystkie „wakacje od ZUS” i kwoty wolne zapłacimy pod postacią gorszej ochrony zdrowia, edukacji i usług publicznych.

Rozmowę z Jakubem Sawulskim planowałem od dawna - gdy jeszcze pracował dla Ministerstwa Finansów. Z najróżniejszych losowych powodów nie udało nam się do teraz - gdy Jakub pracuje jako główny ekonomista Fundacji Instrat, a dużymi krokami zbliża się premiera jego kolejnej książki „Nierówności po polsku” (wraz z Pawłem Bukowskim i Michałem Brzezińskim). Okazja trafiła się więc wyśmienita.

W naszej rozmowie sporo miejsca poświęcamy nierównościom - ale szczególnie w wymiarze podatkowo-składkowym. Jak to się dzieje, że chcąc pomóc małym firmom i rodzinnym działąlnościom, rząd gotów jest pogłębiać niesprawiedliwość polskiego systemu podatkowo-składkowego, kosztem inwestycji w ochronę zdrowia, rozwój i edukację?

Zaskakujące jest trwanie przy obietnicy podniesienia kwoty wolnej do 60 tysięcy. Po pierwsze dlatego, że zyskają na tym raczej średnio i więcej niż mało zarabiający - bo to ich obejmie podniesienie kwoty wolnej z już obowiązujących 30 tysięcy. Ale także z punktu widzenia kosztów tej decyzji. O ile bowiem te pozostałe rzeczy - wakacje od ZUS-u, niższa składka zdrowotna dla przedsiębiorców czy obniżony VAT na branżę beauty - są szkodliwe z punktu widzenia sprawiedliwości systemu podatkowo-składkowego, to są względnie małym obciążeniem dla wpływów podatkowych. Mówimy o kilku miliardach. Podwyżka kwoty wolnej to blisko 50 miliardów, ponad 1% PKB, i naprawdę trudno sobie wyobrazić łatwe zbilansowanie tak dużego odpływu środków.

[…] Możemy się więc domyślać, że jednak nie będziemy mieli znaczącego wzrostu nakładów na ochronę zdrowia. Albo że odbędzie się to znów kosztem pracowników sektora publicznego i znów realne wynagrodzenia w sektorze publicznym nie będą podnoszone. Albo rządzący, co robili również ich poprzednicy, zatrzymają nakłady na edukację na stałym poziomie. 

- tłumaczy Sawulski.

Ale w rozmowie poruszamy też problem trwania mało rentownych działalności („To brutalne, ale dla gospodarki byłoby lepiej, gdyby część osób prowadzących działalność gospodarczą zamknęło swoje firmy i przeszło na zwykły etat”), zwrotu z inwestycji zbrojeniowych czy długoterminowej stabilności finansów publicznych.

Zapraszam do lektury!

Rozmowa ukazała się również w tygodniku PRZEGLĄD 27.05.2024, dostępnym na stronach sklep.tygodnikprzeglad.pl

---

Jakub Dymek: Rząd z jednej strony mówi, że odziedziczył finanse publiczne w fatalnym stanie po PiS i że stan kasy państwa to nieomal katastrofa. Ale zarazem przekonuje, że na pomysły zawarte w programie KO i koalicjantów pieniędzy nie zabraknie. Która narracja jest bliższa prawdy?

Dr Jakub Sawulski: Paradoksalnie, te dwie opowieści wcale nie są tak bardzo sprzeczne. Deficyt finansów publicznych, który odziedziczył nowy rząd, rzeczywiście jest wysoki. To jest około 5 % PKB. Więc, gdy spojrzymy na ostatnie 20 -30 lat, widzimy że deficyt był wyższy tylko kilkukrotnie, a zatem jest jednym z najwyższych po 1989 roku. Na dodatek mamy ten wysoki deficyt w dość niekorzystnej sytuacji rynkowej. I to jest bardzo istotny kontekst, bo mamy wysokie stopy procentowe, a więc i koszt obsługi długu publicznego jest istotnie większy. Stąd rzeczywiście sytuacja finansów publicznych nie jest na pewno dobra. 

Ale… 

Pieniądze są, a my nie mamy problemu ze sfinansowaniem tego deficytu. Zaś rynek finansowy patrzy w tym momencie na Polskę bardzo przychylnie. Jest wręcz moda na Polskę: nasza gospodarka jest oceniana bardzo dobrze, stabilność finansów też jest oceniana na plus i polityka gospodarcza, zwłaszcza po odmrożeniu środków z KPO, również ma korzystne perspektywy. Stąd my nie będziemy mieli problemu ze sfinansowaniem tego deficytu. I nawet jakbyśmy go odrobinę podnieśli, to też pieniądze by się znalazły. Tylko że to wszystko odbywa się kosztem wzrostu długu w relacji do PKB. Z poziomu około 50 % obecnie do poziomu powyżej 60 % PKB w perspektywie powiedzmy 3 -4 lat. 

I sam wzrost zadłużenia miałby być problemem? 

Sam w sobie nie. Perspektywa wzrostu o jakieś 10% punktów procentowych nie jest jeszcze niepokojąca. Pytanie jest inne: gdzie ta krzywa przyrostu zadłużenia do PKB się zatrzyma. Bo jeśli weźmiemy horyzont nie 4-letni, a 10-letni i założymy trajektorię, że za 3 lata będziemy mieli 60 % PKB, a za 6 lat 70 % PKB, a za 10 lat 80 % PKB, no to mamy pewien problem. 

Dlatego, że poziom długu jest za wysoki, czy dlatego że istnieją pewne arbitralne wskaźniki w UE, których musimy się trzymać?

Wyznaczonych przez Brukselę ram nie oszukamy - to jest 3% deficytu rocznie i 60% długu do PKB. 

I musimy realizować te założenia, nawet jeśli one mogą być dobre dla Niemiec, Holandii czy Estonii, a na przykład dla nas już nie?

W rzeczywistości my już przekraczamy poziom deficytu 3%, a poziom długu 60% przebijemy za 3-4 lata. Możemy trochę je bagatelizować, próbować iść własną ścieżką, co zresztą jako Polska robiliśmy - mówiąc Brukseli jedno, a czasami robiąc drugie. Pytanie, jak długo możemy lawirować i czy warto. Bo skoro dziś jest - jak powiedziałem - moda na Polskę i mamy przychylność rynków finansowych, a bieżące potrzeby pożyczkowe możemy zrealizować względnie łatwo, to jeszcze nie oznacza że możemy i że warto to ciągnąć. Przykładowo: utrzymywać deficyt powyżej 5% ze względu na wydatki zbrojeniowe bez pomysłu na ich sfinansowanie przez kolejne 10 lat. Wtedy moda na Polskę może minąć, a koszty pożyczania na rynkach wzrosną. Stąd trzymanie się tych ram może okazać się korzystniejsze w dłuższym terminie, niezależnie od tego, czy Bruksela wymusza je skutecznie czy też nie. 

Czyli wracamy w jakimś wymiarze do czasów znanych nam z przeszłości i epoki „końca historii”, gdy były jakieś zewnętrzne rynki, były ścisłe reguły fiskalne narzucone gdzieś z zewnątrz, byli silniejsi polityczni gracze, a państwa średnie albo aspirujące - takie jak Polska - nie mogły kształtować swojej polityki wedle uznania. Naprawdę nic się nie zmienia?

Jeżeli emitujesz dług publiczny, a wszystkie państwa na świecie emitują dług publiczny, to jesteś zależny od rynków finansowych. Dlaczego? Dlatego, że państwa generalnie nie spłacają swoich długów publicznych, tylko je nieustannie rolują. W momencie, kiedy przychodzi termin spłaty zadłużenia, to państwo wypuszcza nową serię obligacji, żeby spłacić tą poprzednią. I tak robią wszystkie kraje, które mają dług publiczny. Nie ma takiej możliwości, żebyś przyszedł i w jednym dniu powiedział, „ja nie chcę mieć długu publicznego, ja go spłacam”.  Dlatego, że to by wymagało ogromnego wysiłku w ciągu paru lat, a i tak w efekcie polityk chcący „pozbyć się długu” w trakcie tego procesu zamordowałby gospodarkę. A długu i tak nie spłacił. 

Ale nie jest to aż tak bezalternatywny czy jednostronny proces, jak powiedziałeś, bo rynki nie tylko patrzą, jaki masz deficyt, ale jak go wydajesz. 

Jakub Sawulski / fot: © Marcin Ślusarczyk

To czym różni się dobry dług i deficyt od złego?

Dobry deficyt to jest taki, który przyspiesza wzrost gospodarczy w przyszłości. Wydajesz pieniądze dzisiaj, ale dzięki temu twoja gospodarka rośnie i masz większy zasób, z którego możesz ściągać podatki i obsługiwać zadłużenie. Można myśleć o tym jako inwestycjach, choć oczywiście kalkulacja ich zwrotu jest dużo trudniejsza na poziomie państwa niż firmy. Jeśli jednak budujemy żłobki, które przełożą się na jakość kapitału ludzkiego w przyszłości albo lotniska, kolej czy drogi, to w długiej perspektywie często opłaca się je finansować z długu. 

A podniesienie deficytu, żeby sfinansować „wakacje ZUS”, niższą składkę zdrowotną czy wyższą kwotę wolną od podatku?

Moim zdaniem się to nie opłaci. To nie jest ten rodzaj deficytu, który mógłby znacząco zwiększyć nasz wzrost gospodarczy w przyszłości. W ten sposób po prostu dajemy przywileje przedsiębiorcom. Nie za to, że oni się szybciej rozwijają. Czyli na przykład kupują nowe maszyny, powiększają działalność, zwiększają zatrudnienie. To brzydka prawda, ale większość przedsiębiorstw się nie rozwija - one po prostu trwają. Ktoś ma zakład fryzjerski, firmę budowlaną zatrudniającą kilka osób albo świadczy usługi informatyczne dla jednego nabywcy i tak pozostanie. Dając im ulgi nie zwiększymy ich produktywności czy zatrudnienia. Za to oni mogą wydać te pieniądze na cokolwiek. Choćby wakacje. 

No ale już słyszę w głowie ripostę: czym zawiniły ci fryzjerki, właściciele małych warsztatów czy rodzinnych firm, którzy już z powodu składek i obowiązków różnych świadczeń, ledwo wiążą koniec z końcem albo były zmuszone zakończyć działalność? 

Zacznijmy od mitu masowych upadłości. Takiego zjawiska nie było i bardzo łatwo to udowodnić. W Polsce liczba działalności rośnie, a nie spada - i nie jest to wyłącznie efekt napływu obywateli Ukrainy do Polski. Więc niestety: jeśli ktoś od lat prowadzi działalność gospodarczą i ledwo wiąże koniec z końcem, to problem być może nie leży po stronie podatków i składek, ale nierentowności tej działalności. To brutalne, ale dla gospodarki byłoby lepiej, gdyby część osób prowadzących działalność gospodarczą zamknęło swoje firmy i przeszło na zwykły etat tam, gdzie wartość dodana dla gospodarki może być większa. Jeśli ktoś zamiast prowadzić niedochodową działalność zatrudni się na stanowisku, które daje dużą wartość dodaną - to będzie korzyść dla wszystkich. Praca na etacie w fabryce produkującej baterie do samochodów elektrycznych albo realizującej usługi księgowe czy informatyczne dla całego świata to przykłady takich zawodów, które tę wysoką wartość dodaną wnoszą. 

Czyli składki i podatki nie są problemem?

Podatki w Polsce są uzależnione od dochodu, więc nie można mówić, ze firmy o małych dochodach płacą jakieś horrendalne podatki, bo to zwyczajnie nieprawda. Zaś ze składkami jest tak, że one rzeczywiście mogą stanowić problem. Ale ja mam bardzo prostą propozycję. Uzależnijmy składki od dochodu. To rozwiązanie dostosowane do ewentualnych problemów małych firmach niż obecne stałe składki. Bo jeżeli będziesz miał składki uzależnione od dochodu, to wtedy te firmy, które ledwo przędą, będą płaciły niskie składki. A wysokie składki będą płaciły tylko te, które są wysoko dochodowe.

A zbrojenia powiększają ten dobry czy zły deficyt?

Dobry, choć wydatki na zbrojenia nie zwiększają znacząco naszego wzrostu gospodarczego w przyszłości. Znaczna część tych inwestycji odpływa za granicę. Nawet jak są realizowane w Polsce, czyli zamawiamy sprzęt wojskowy w polskich firmach, to i tak działalność polskich firm w tej branży jest prawdopodobnie silnie  importochłonna. Ale choć wydatki na zbrojenia nie przyspieszają znacząco naszego wzrostu gospodarczego, to przekładają się na bezpieczeństwo, zaufanie do Polski i odstraszanie agresji. 

Ale czy zakupy w Korei czy USA sfinansujemy krajowymi środkami czy wzrost zadłużenia zagranicznego jest nieuchronny? W złotówkach za to przecież nie zapłacimy. 

Oczywiście: będziemy emitować dług w walutach obcych. I fakt, dług zagraniczny jest co do zasady mniej bezpieczny niż dług krajowy. Stąd powinniśmy się starać tego długu zagranicznego mieć jak najmniej. Ministerstwo Finansów to wie i wpisuje w wieloletnią strategię zarządzania długiem. W tej chwili udział walut obcych w polskim długu to jest jakieś 23%, a maksymalny wyznaczony przez MF to 25%. Pewnie w najbliższych latach lekko wzrośnie, ale moim zdaniem nie przekroczymy wyraźnie bezpiecznych poziomów. 

Chciałbym zapytać zatem, jak będzie wyglądać perspektywa ograniczania tego zadłużenia krajowego, żeby zrobić całe przestrzeń pod to zagraniczne. Słyszymy od ministra finansów, że kwota wolna 60 tysięcy dalej jest w planach. Podobnie, jak inne ze „stu konkretów”, które docelowo obniżą wpływy podatkowe. 

Nie wiemy z całą pewnością, z czego rząd zrezygnuje. Ale możemy się domyślać, że jednak nie będziemy mieli znaczącego wzrostu nakładów na ochronę zdrowia. Albo że odbędzie się to znów kosztem pracowników sektora publicznego i znów realne wynagrodzenia w sektorze publicznym nie będą podnoszone. Albo rządzący, co robili również ich poprzednicy, zatrzymają nakłady na edukację na stałym poziomie. 

Dla mnie zaskakujące jest trwanie przy obietnicy podniesienia kwoty wolnej do 60 tysięcy. Po pierwsze dlatego, że zyskają na tym raczej średnio i więcej niż mało zarabiający - bo to ich obejmie podniesienie kwoty wolnej z już obowiązujących 30 tysięcy. Ale także z punktu widzenia kosztów tej decyzji. O ile bowiem te pozostałe rzeczy - wakacje od ZUS-u, niższa składka zdrowotna dla przedsiębiorców czy obniżony VAT na branżę beauty - są szkodliwe z punktu widzenia sprawiedliwości systemu podatkowo-składkowego, to są względnie małym obciążeniem dla wpływów podatkowych. Mówimy o kilku miliardach. Podwyżka kwoty wolnej to blisko 50 miliardów, ponad 1% PKB, i naprawdę trudno sobie wyobrazić łatwe zbilansowanie tak dużego odpływu środków. 

Za wyższą kwotę wolną, czy te wakacje ZUS -owskie albo niższe składki zdrowotne zapłacimy realnie mniejszymi pensjami w sektorze ochrony zdrowia, edukacji, głodzeniem budżetówki, czy dalej skandalicznie niskim poziomem wynagrodzeń w samorządach?

Nie wiem tego, mogę się domyślać. Ale tak moim zdaniem wygląda najbardziej prawdopodobny scenariusz. Oczywiście Ministerstwo Finansów może liczyć na to, że w związku z tym, że coraz więcej osób będzie wpadało w wyższe progi podatkowe, to - z zachowaniem obecnego trendu - w ciągu jednej kadencji uzbieramy 1% PKB dodatkowych wpływów z PIT. Ale nawet przy tym założeniu, że „odrobimy” wyższą kwotę wolną w cztery lata, to cały czas mówimy o pieniądzach, które można by było lepiej zainwestować - w edukację, ochronę zdrowia czy poprawę działania państwa.

Jakie działania powinny być zatem kluczowe, aby osiągnąć ambitne cele i nie zagłodzić państwa zarazem?

Wskazałbym trzy rzeczy o kluczowym znaczeniu. Pierwsza dotyczy deficytu. W krótkim terminie możemy pozwolić sobie na większy deficyt, ale w średnim horyzoncie - do pięciu lat - trzeba znaleźć źródła finansowania dla zwiększonych wydatków obronnych. Rzecz druga to transformacja energetyczna i plan jej realizacji. Trzecia to inwestycje w kapitał ludzki, czyli edukację. W dobie nadchodzącej rewolucji związanej z rozwojem sztucznej inteligencji jakość kapitału ludzkiego będzie najważniejszym motorem napędowym gospodarki.

Główny problem, jaki stworzyła sobie rządząca koalicja, dotyczy braku strategii. Momentami wydawać się może, że sam rząd jest zaskoczony, że jednak rządzi - pomimo ośmiu lat w opozycji. A planów nie należy się bać, one są konieczne. Można wskazać, co było dobre, a co złe w strategiach premiera Morawieckiego i zaproponować własne. I to nie na poziomie jednego resortu i bardzo wąskiego myślenia, jak wydać środki z unijnych dotacji i KPO w poszczególnych sektorach. Bo rozwój gospodarczy nie weźmie się tylko z pomysłu, jak wydawać środki z UE. To rządzący powinni zrozumieć i mieć gotowe plany na już. 

Jakub Sawulski - główny ekonomista Fundacji Instrat. Adiunkt w Szkołe Głównej Handlowej w Warszawie. W ostatnich latach pracował również w Ministerstwie Finansów, gdzie był zastępcą dyrektora departamentu polityki makroekonomicznej.